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改革当前城市管理执法体制是通往未来现代化城市治理的必由之路

2016年4月1日
 

  “城市,让生活更美好。”这不但是城市管理工作的内在要求,更是一切城市管理工作的根本任务,甚至是终极标靶。干净、整洁、文明、有序的城市空间毫无疑问是所有市民孜孜以求的生存环境,但是,囿于历史沿革和发展现状的约束以及各地区经济发展水平的不一,各个地方的城市发展、规划、建设和管理的面貌自然会有明显的差异甚而截然不同,诸如香港、澳门、长三角、珠三角以及京津冀等经济发达地区的城市管理工作相对要更加成熟,而中西部等老少边穷地区的城市管理限于经济发展的制约自然会相对滞后。当前,伴随《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》(2015年12月24日)的出台,我国城市管理工作必将迈上新台阶、实现新跨越,由当前的城管执法体制改革到最终实现未来的现代化城市之路也更进一步,而改革当前的城市管理执法体制也是构建未来现代化城市的必由之路。
  一、我国当前城市管理发展的基本现状
  追溯人类城市管理工作的历史,可以说人类城市管理工作的历史与人类城市的形成历史是基本一致的。放眼古今中外,遍览各个历史时期的文献材料,甭论历史题材还是文学题材抑或各种题材,我们都会或多或少的找到许多关于城市管理工作相关方面的信息。只不过,在之前的城市的漫长的历史形成的过程中,尤其是中国漫长的五千年历史进程一直是以农业为主,城市聚集的进程相对比较缓慢,同时,因为经济工业化程度的低下,城市管理的工作一直处于非常边缘化的薄弱地带。
  但是,新中国成立以来,尤其是改革开放以来,随着市场经济的快速崛起,城镇化进程遽然挺进,城市的建设事业迅猛发展。据国家统计局数据报告,2014年中国的城镇常住人口已经达到7.5亿,换言之,中国的城镇化率已经达到54.77%。接下来,虽然经济下行压力巨大,但是,可以肯定的是城镇化进程的速度并不会因之受太大影响,中国城镇人口的数量还会持续攀升,城镇的容量会继续扩大,相应城市管理工作所面临的负担也会更大。加之中国新晋城镇人口的受教育程度普遍较低,文化水平不高,素质有待提升,而旧有城市各项硬件配套设施的严重不足,以及社会体制的诸多不匹配、不及时、不合理现象的客观存在,都导致我国当前城市管理工作所面临的问题可谓千头百绪,问题的产生并非“一日之寒”,而很多问题的解决又是牵一发而动全身,这就是我国当前城市管理工作所面临的一个基本现状:体制不全,问题很多;边界不清,矛盾很多;形势严峻,情况复杂。
  二、国内外发达经济体城市管理的成功实践
  正如马克思主义经济学的一个基本理论:经济基础决定上层建筑。从古代中国,到近代中国,再到当代中国,东西部之间,南北方之间,经济发展的区域性差异显而易见,相应本地区城市规划、建设和管理的程度也大相径庭。尽管,大城市有大城市的焦虑,小城镇有小城镇的苦恼,但是,思想解放时期越早的地区,开放改革领域越深的区域,城市的现代化程度就越高,也是一个人所共知的客观事实。
  1.香港城市管理现状的分析
  香港的城市环境秩序井然,但是香港并没有专门的城管队伍,分析香港城市管理的经验,我们可以得出以下三点:
  首先,香港的城市管理法律法规体系完备,法律法规的内容详细、覆盖面宽,执法责任主体明晰,执法程序严格、规范,执法管理具有很强的实践性、针对性、可操作性;其次,香港的城市管理行政执法部门间职责清晰、分工明确,每一部门成员、每一工作人员均有非常具体的工作安排。同时,城市管理执法各部门之间配合紧密而默契,警察、行政执法、法院等部门组成的统一、健全的行政执法体系增强了城市管理的力度,提高了行政执法的效率;再者,香港城市管理的新思维可以用动口动“法”不动手来形容。香港的城市管理也有罚款事项,但是罚款有规矩、讲文明、令人信服,执法部门各司其职、严格执法,但是非常讲求人情味,香港法律规定:“小商小贩对公共环境造成阻碍,只有在警告无效时,才可以采取行动,而且在法庭定罪之前,执法人员无权没收店主的任何货物。”
  2.新加坡城市管理行政执法经验的归纳
  一直以来,新加坡被称为“花园城市”,新加坡的路面整洁,环境优美,秩序井然,很少见到诸如国内各种私搭乱建的现象。新加坡之所以拥有如此优美的市容环境,归结其原因:一方面在于新加坡国土面积小、人口少,经济发展以旅游资源型为主,经济高度发达、人均GDP位列世界前茅,因此,新加坡的城市管理具有得天独厚的资源要素和先天优势;另一个很重要的方面就是新加坡的城市管理的体制机制非常成功,新加坡城市管理的主要责任机构被称为市镇理事会,该理事会由居民、城市管理承包商、基层领袖和政府部门共同构成,彼此之间保持非常紧密的联系,很少会因为缺乏有效沟通而造成交叉管理或者推诿扯皮现象的发生。
  归纳新加坡城市管理行政执法的成功经验,我们可以得到以下几点启示:
  第一,新加坡城市管理行政执法遵循循序渐进的程序,坚持教育和处罚相结合的原则。新加坡的城市管理行政执法并非一味依赖严厉的罚款,而是首先对居民进行法制宣传和教育,让居民充分了解相关法律法规的有关内容,然后再进行严格执法,如此,既避免了居民因不懂法而违法,又便于后期高效严格的执法。第二,新加坡城市管理行政执法的过程宽严相济、突出“严”字,坚持依法行政,坚决执法如山,而且毫无例外。在新加坡,乱扔垃圾初犯者罚款200元,重犯者处以劳役3-12小时,责令穿上标有“我是垃圾虫”字样的特制服装,在规定的时间和地点打扫公共卫生,并在媒体上进行曝光。第三,新加坡城市管理行政执法坚持“硬中有软”。执法过程中,仅仅依靠法制的硬性约束措施,虽则保证了城市管理行政执法的权威性,却往往会由于缺乏灵活性而致使工作局面复杂化。因此,新加坡的城市管理在确保严格执法的同时,也会吸纳一部分有威信的居民以朋友的身份充当硬性执法中的“润滑剂”,协调解决执法中的“钉子”问题和不易处理的纠纷,合力促使城市管理行政执法任务的顺利完成。
  三、未来现代化城市治理的愿景
  当前,我国正处在全面建设小康社会的关键时期,也正处于改革开放事业的攻坚期和深水区,一系列错综复杂的社会问题亟待解决,一揽子改革方案正在不断酝酿和出台。正如《指导意见》所述:深入推进城市管理执法体制改革,改进城市管理工作,是落实“四个全面”战略布局的内在要求,是提高政府治理能力的重要举措,是增进民生福祉的现实需要,是促进城市发展转型的必然选择。小康社会之后,未来现代化城市从管理到治理的愿景应该是管理体制顺畅、职责边界清晰、法律法规健全、管理方式科学、服务意识优先、执法方式先进。
  当然,在目前我国很多地区仍处于贫困线以下的今天,教育、医疗、住房、养老等社会疑难杂症丛生,贫富差距严重分化,国民素质亟待调高,就业形势复杂严峻,经济下行压力持续加大,国民收入增长乏力,社会不同阶层之间势同水火,奢谈未来现代化城市的构建似乎显得有些遥远。但是,这些真实存在的社会问题并不能阻挡我们前进的脚步,只有成功跨越这些障碍,妥善解决这些问题,真正实现我国社会主义社会的“富强、民主、文明、和谐”,也才能全面改善城市秩序、促进城市和谐、提升城市品质。
  从当前城市的管理到实现未来现代化城市的治理之路可谓任重而道远,需要综合权衡城市规划、建设、管理的科学性、系统性和 协调性,平衡公共秩序管理和满足群众生产生活需求之间的矛盾,变被动管理为主动服务,先提供服务后实施管理,变末端执法为源头治理,先规划设计后执法管理。也正如《指导意见》给出的总要求:以“四个全面”战略布局为引领,牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以城市管理现代化为指向,以理顺体制机制为途径,将城市管理执法体制改革作为推动城市发展方式转变的重要手段,与简政放权、放管结合、转变政府职能、规范行政权力运行等有机结合,构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制,推动城市管理走向城市治理,促进城市运行高效有序,实现“城市让生活更美好。”(嘉善县执法局 徐兴松)

 
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