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浅谈如何进一步推进执法模式创新 探索建立城市管理新办法

2017年1月25日
 

  创新执法体制、推进综合执法是党的十八届四中全会做出的重要部署。2014年底,浙江省开展综合行政执法试点工作,嘉兴作为先行试点之一,承担着探路者的重任。改革,毫无疑问是困难的,作为一支集多项执法职权于一身的执法队伍,综合行政执法承担着城市管理、城乡规划、安全生产、环境保护等各个领域的多项执法任务,工作面涵盖之广可以想象。综合行政执法,作为一个新名词的出现,也代表着嘉兴执法体制改革正式拉开了序幕。
  省、市在改革的基础上不断深化创新,秀洲区采取“条块结合、以块为主,相对集中、联合执法”的模式,按照“镇街调剂、部门派驻”的方法,组建镇(街道)基层综合执法队伍。同时,按照要求建立以镇综合行政执法中队为主体,镇派出所、安监中队、城建办、国土所等多个职能部门共同参与的镇综合行政执法领导小组,创新建立“一机构一平台一张网”机制,进一步整合基层执法力量,促使执法重心得到真正下移。
  一、综合行政执法改革深化路径。以秀洲区油车港镇为例,在综合行政执法改革试点的大背景下也做了极大的创新与努力,取得了一定成效。
  (一)夯实基础,着力加强组织体系建设。
  1. 强化组织领导。油车港镇党委政府高度重视综合执法改革工作,始终把执法改革工作作为深化社会管理创新,促进改善民生的重大问题来研究。基层人民政府也专门下发《关于进一步加强综合行政执法“一机构一平台一张网”建设实施意见》,成立由镇长为组长,政法委书记为常务副组长,镇班子其他成员为副组长,镇多个部门负责人为组员的镇综合行政执法领导小组。不断加强部门协作,齐抓共管,密切配合,促进工作互动、信息互通、成果共享,不断凝聚工作合力。
  2.执法保障有力。为健全执法保障机制,油车港镇严格按照改革要求为执法工作开展配置各类软硬件设施。截止目前,镇综合行政执法中队实有工作人员35名,其中正式执法队员4人,辅助执法人员31人,执法汽车3辆,执法电动车7辆,办公区域面积、专职办案室、仓库、照相机、摄像机、执法记录仪等配备齐全,在人员经费、执法装备等方面基层政府财政都予以全额保障。
  3.深化队伍建设。油车港镇党委政府把巩固和强化队伍力量作为推动工作全面开展的根本要求来抓,专门下派了一名有丰富工作经验的中层镇聘人员和一名村书记到中队任职,协助中队开展各项日常工作。为加强协管员队伍建设,制定出台了《油车港镇综合行政执法中队协管员工作责任制考核实施细则》,进一步明确责任,规范管理,培养队员遵纪守法、爱岗敬业、团结奋进意识,着力打造一支“作风过硬、纪律严明、群众满意”的协管员队伍。
  (二)围绕中心,全力助推经济社会发展。
  1.强势推进“三改一拆”。为成功创建“无违建镇”,油车港镇综合行政执法领导小组办公室与镇“三改一拆”办紧密合作,以秀洲工业园区油车港分区、栖真工业小区、澄溪工业小区“三园”为整治重点,多次联合开展集中行动,共拆除镇域内违章建筑企业98家,拆除违章建筑面积达8.93万平方米,全年共拆除违章建筑28.79万平方米,完成了年度任务的123.08%,为全镇创建成功创建“无违建”镇打下夯实的基础。
  2.携手服务“五水共治”。始终坚持将水环境治理作为当前民生服务的重点,进一步加大了综合执法、水利、环保等部门间的协作,重点对沿河违法搭建、畜禽棚舍、河道环境等方面的违法违规行为进行集中处理,有效遏制了水环境的污染源头,努力为镇域河道长效保洁贡献一份力量。
  3.执法倒逼“减量提质”。按照全市生猪退养的要求,全镇加大了执法倒逼力度。镇畜牧所、环保中队、综合行政执法中队多次进行联合执法,对镇域内池湾村、千金寺村、澄溪村等多户生猪养殖大户依次进行执法巡查和宣传动员,特别是对禁养区养殖户进行了依法整治,规范排污行为,推动养殖户限期进行退养。通过部门共同努力,截止2016年5月10日,油车港镇已实现“生猪清零”。
  (三)创新机制,全面提升依法行政能力。
  1.巡查发现制止有方。通过建立网格化巡查机制,将管理半径不断细化,自综合行政执法平台建立以来,2015年度油车港镇共计制止违法建设行为97起,制止、查处各类市容卫生案件360多起,实现了对辖区的有效管控。在中心镇区,4个城乡天眼监控视频探头使实时监控更加便捷化、科学化。日常工作中,平台多方位收集指令信息,尽可能达到简易性问题直办、单独性问题交办、复杂性问题督办的办结效果。受理市长热线20件,上级交办13件,有效解决33件,办结率100%,问题的发现率和处置率都在不断提升。
  2.重难点问题解决有效。嘉兴尚武建材有限公司非法占用土地案曾经被列为浙江省国土资源厅督办的一号案件,由于涉及历史原因、牵涉广,案件查处较为困难,为此油车港镇借着综合行政执法“一机构一平台一张网”的东风,由基层执法中队、国土所、交管站、市场监管所多个部门共同联席商讨,经联合调查后,对该案件进行了“一案双查”,并依法作出了行政处罚。针对辖区“公铁”沿线环境整治会战的开展,镇综合行政执法领导小组及时召开专题会议,重点研究上睦码头、澄溪煤场和栖真烟道三大堆场的集中整治,目前,上述三个堆场已基本清理完毕,共清退违法用地约100亩,清运各类废铁、煤渣、烟道预制品15万吨,拆除违章建筑面积5000平方米,已完成复耕面积约30亩,准备启动复耕面积约70亩,使“公铁”沿线环境面貌有了较大改善,切实展现了综合行政执法“一平台”的解难作用。
  3.日常处置执法有力。在打击和处理流浪犬只方面,基层行政执法中队会联合派出所进行了联合抓捕,在改革试点期间,共计开展联合行动11次,出动队员120人次,处理流浪犬只40余条,有效遏制了伤人事件的发生。在处理群众投诉马厍村大棚晒鸡粪事件,在不利于立案的情况下,通过多执法改革的多部门联席会商机制,在综合执法、环保、所在村委会的努力下约谈当事人,最后当事人在事实和压力下写下承诺书并进行了限期整改。
  二、综合行政执法改革中遇到的问题。通过上述油车港镇的种种事例,我们不难看出综合行政执法试点改革这一工作取得了良好的社会效益和阶段性成果,也体现了党的十八届四中全会提出的创新执法体制、推进综合执法改革成效。但是,随着城市管理和发展的要求越来越高,执法力度也不断加大,但执法难、难执法的现象也日益凸显。
  (一)基层执法力量薄弱。以秀洲区油车港镇综合行政执法大队油车港中队为例,油车港镇辖区63平方公里,下辖16个行政村和3个社区,人口约7万,而油车港中队目前共有执法队员35人(正式队员4人,协管员31人),平均每平方公里仅0.56名执法队员,远远不能满足日常工作开展的需求。而基层执法队员除需要履行法定的执法职责外,还须配合和完成镇人民政府下达的其他工作任务,人员力量不足的现状亟待改变。同时,改革后,在大幅度调整管理职能的同时,并没有相应地调整专业执法队伍,使原有的执法人员难以适应现有范围广泛、内容庞杂的执法职能。
  (二)管理模式不合理。目前,各镇(街道)基层执法中队主要由镇街道进行调度指挥,尽管进行了执法改革,综合执法部门只承担执法的职责,但是由于镇街道工作的广泛性和复杂性,往往有各式各样的工作任务交付至基层执法中队,使执法工作缺乏系统性和目标性,严重影响了执法效率。
  (三)平台执法难以深化。2015年度,在市、区两级的推动下,基层探索开展“一机构一平台一张网”建设,建立了镇综合行政执法领导小组和综合行政执法工作网格体系,但是由于平台执法还处于尝试与探索阶段,即使从文件上初步明确了执法监管的共同责任和联合执法的参与形式,但是各项机制还没有得到很好落实,在工作中依然存在职责不清、“出工不出力”的问题。特别是对于一些监管的真空领域,如废品回收行业等,监管主体不明、监管制度跟不上,最后依然只能由政府出面开展集中联合整治。
  三、下一步工作改进方向。针对工作实际中遇到的困难,我们想要执法的模式和理念真正实现创新,就必须做出更加积极的改变。
  (一)“招兵买马”壮大力量。根据现阶段工作实际需求,进一步充实和加强综合执法队伍,特别是要加强基层的执法力量。在今后招收的人员指标中选录一批专业相近、能力较强的执法队员,尽可能把力量全部下放至执法第一线。同时进一步建立和完善基层协管员的录用、培训、考核、管理和激励制度,不断提高综合执法人员的专业水平。不断加强队伍的作风建设,努力建设一支精神风貌好、业务素质强、执法效率高的综合执法队伍。
  (二)“各有所职”明晰责任。一方面是要理顺镇、街道和派驻执法中队的管理体制和关系,另一方面是要理顺和各个横向职能部门的关系,明确涉及综合执法执法业务方面的,应当以上级执法部门的考评成绩为主,其他方面以镇街道考评为主。同时,要尽可能防止各类“繁杂琐事”牵制基层执法队的执法工作重点,扰乱正常的执法秩序。
  (三)“各显神通”同心协力。开展综合行政执法不仅要依靠各职能部门和各村之间的协作配合,还要让综合执法工作走社会化服务道路。一方面部门之间要按照协作机制履行到位,落实主体责任,加强源头监管和协调指导,强化事前事中事后监管;另一方面综合执法工作还要依靠物业等社会化力量,用利剑的同时借巧劲,共建共管,破解难题。只有逐步建立起符实际、有特色、有成效的管理和执法机制,才能努力发挥综合执法的最大作用。(秀洲区综合行政执法局 夏静)

 
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