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浅谈“人性化执法”在城市管理中的探索思考

2017年2月7日
 

  近日,李克强总理对城市管理提出“要营造良好的营商环境,提高城市管理水平,进一步提升政府公信力,为建设更加包容、和谐、文明的现代城市提供有力支撑”的要求,从总理层面对执法工作提出要求这是建国以来首例。自2004年全国人大通过的《中华人民共和国宪法修正案》,将国家尊重与保护人权载入宪法以来,保护人权已上升为根本的执法指导思想,在执法机关里人性化执法更是被大力倡导。联系到城市管理工作,人性化执法体现了以人为本的执法理念,是有效避免管理矛盾激化的一副“良剂”。但是人性化执法法律概念模糊,公民维权意识增强,容易产生“人情化”、“道德绑架”等执法现象。
  一、城市管理人情味重,需要精准尺度。城市管理人性化执法是社会主义法治文明的必然要求,在缺乏人性化执法准确定位和实施尺度的大环境下,如何正确处理人性化执法与法律威严、执法严格、作风纪律这三大关系显得尤为棘手。
  一是人性化执法与法律威严之间关系。“法律面前人人平等”体现了法律对生命财产等方面的保护。人性化执法的兴起体现了社会在执法过程中对人文关怀的迫切需要,但是如果法律缺少程序上的公正,这种人文关怀就很难做到客观公正。引申到城市管理具体工作中就需要精细化的自由裁量,而教育与处罚的临界点在哪里,面对形形色色的占道经营,该如何对不同身份的人员进行管理,目前尚缺乏明确的界限与指导,主要靠执法人员的管理经验,这就容易存在执法不公的隐患。
  二是人性化执法与严格执法之间关系。严格执法要求城市管理执法队伍严格按照法律法规开展日常执法活动,群众满意是日常管理的重要标准。面对高龄老人流动摊贩与群众购买需求,严格依法进行处罚不一定能起到“杀一儆百”的效果,更容易引起群众的负面影响甚至群体性暴力事件发生,这样的事情已经屡见不鲜。执法权限主要集中在基层一线的执法人员手里,倡导人性化执法、使群众满意社会和谐固然需要,但是进一步深究是谁给了一线执法人员“法外开恩”的权利?一旦出现突发情况,谁更应该承担这个责任?如果最后是大事化小,那么“公平”又在哪里?
  三是人性化执法与作风纪律之间关系。在城市管理队伍中,作风纪律是老生常谈的问题,网络舆论几乎成一边倒的趋势,特别是在推进综合行政执法体制改革中,一个部门手握几个甚至是十几个部门成百上千的处罚条款,涉及到的利益面更加广。在城市管理队伍里“小苍蝇”、“小老虎”的频频曝光,时刻警示依法抓好队伍建设的重要性。人性化执法是一把双刃剑,在推进社会文明过程中也酝酿了“人情”执法,给作风纪律管理带来一定的压力,容易产生腐败的温床。
  二、城市管理内容多变,新问题滋生。机动车违章停车、流动摊位管理等问题一直是困扰城市正常管理的难题,人性化执法能有效避免管理矛盾激化,但对执法人员的能力要求更高,新矛盾代替旧问题逐步滋生。
  一是执法要求更高。对于一线执法人员而言,倡导人性化执法,需要在尊重当事人合法权利的前提下,依据正当的程序进行非歧视的、理性化的执法活动,体现人文关怀,理解宽容尊重友爱地与管理对象开展执法活动,这对执法人员与被管理对象的个人素质能力提出了考验。就人行道违章停车而言,执法人员的人性化执法是指对现场管理对象进行教育劝导,比较常见的是先联系后处理,避免现场矛盾激化。而违章停车主往往是附近商店业主或者购物的顾客,面对执法人员的管理虚心接受但屡教不改,进一步考验执法人员的能力素质。
  二是管理资源提升。在关键区域定人定点是解决流动摊位等市容管理难点问题的重要途径,需要早中晚班的无缝衔接,硕大区域需要大量的人力物力财力消耗在表层上,很难从根本上解决问题,造成“拆了东墙补西桥”、区域之间相互“赶鸭子”的尴尬窘境。有些地方通过堵疏结合的方式设置农产品自产自销点,一定程度上缓解流动摊位问题,但是僧多粥少再加个人利益问题,很难从源头上进行有效遏制解决,同样需要地块及大量的人力去打一场没有底的消耗战。有些地方通过人行道隔离装置解决违章停车问题,收到一定的成效,但需要耗费一定的资源去维护硬件设施,管理资源需求进一步提升。
  三是新矛盾滋生。由于公民的维权意识越来越强,在具体的执法活动中往往不甘心被动服从处理结果,在执法人员缺乏人性化执法客观标准的情况下,违章车主容易形成“处罚为什么不叫我”、“人在车上不能处罚我”等惯性思维,新问题覆盖老问题,问题依旧存在。与城市管理者打交道多年的流动摊贩“精英们”,不乏有通过“制造打斗现场”、“威严恐吓”、“自残示弱”等方式博得社会同情。在当前网络媒体发达的现实环境下,键盘侠的参与使城市管理工作者的处境更加雪上加霜,形成了执行过程中人性化执法避免矛盾激化、却又滋生新矛盾的尴尬窘境。
  当前我国正处于社会主义转型期,城市管理人员的价值取向直接影响甚至决定着执法的态度、执法的效果和执法的方式。推进文明执法是社会主义法治建设下的大势所趋,是社会和谐稳定、社会经济增长、人民安居乐业的重要保证。
  一、努力培育浓厚人性化执法氛围土壤。坚持从一线执法人员的思想素质、业务能力、社会环境等方面入手,努力培育一支有素质、有冲劲、有作为的“三有”执法队伍,浓厚人性化执法的社会氛围。一是有素质。要充分利用“红船教育”等党建平台,远程教育等宣教载体,抓牢“两学一做”自查自纠等活动契机,有针对性地组织基层一线执法队伍开展党性教育,深化亲民服务理念,不断提升自身素质能力,严把人生观价值观这个总开关。二是有冲劲。坚持与时俱进的工作思路,不断创新工作方式方法,通过微信、微博、手机等科技设备,定期组织基层执法队伍开展岗位技能培训、军事训练等活动,提升执法队伍的精神气,努力实现从被动管理到主动服务的思想转变。发扬奉献、担当等精神,攻坚克难在思想行动上做一名合格的党员干部。三是有作为。利用电视、报纸等媒体设施,加强人性化执法的宣传力度,使群众正确认识自身权利和培养维权意识。基层执法人员要从工作细节入手,主动深入基层进行开展调研,及时了解群众所求所想,宣传引导社会群众正确认识各种社会现象,理性参与扎实推进地区社会文明建设。
  二、逐步搭建符合人性化执法的实施平台。结合当前城市管理工作以及推进综合执法契机,结合块状执法缺少纵向条线等特点,努力搭建推进人性化执法的实施、联动、评估“三大”平台。一是实施平台。进一步完善法律体系,要建立统一的人性化执法法律大框架,以地方为单位对自由裁量进行明确编制。以试点形式逐步探索基层一线执法人员的人情执法权利,降低基层一线执法人员的执法风险,保障执法权力行使有法可依有理可据,既体现法律公正又兼顾群众需求。二是联动平台。执法部门之间建立起资源共享等联动服务机制,落实专人通过QQ群等形式,加强执法信息的互动交流,共享优秀经验,及时查漏补缺。针对人性化执法过程中的典型案例,定期开展业务洽谈,做到“一方有难八方支援”,形成一个集信息、业务等共同进步的执法团队。三是评估平台。客观评价基层执法人员的工作成效,将人性化执法列入年度考核评估的重要内容,结果从年度评优、干部提拔等多个方面体现。
  三、不断建立健全人性化执法监督体系。加强基层执法人员人性化执法的监督、是有效避免社会矛盾激化,推进执法队伍依法行政的重要保障,要建立专门的人性化执法监督机构,从点线面三个方向建立起上级点、内部查、群众督的“三位一体”监督机制。一是上级点。抓实党风廉政建设主体责任、连带责任制等制度,进一步加强执法单位对人性化执法的重视力度,充分发挥各级纪检组织作用,通过随机抽查等形式,加强对基层人性化执法事实情况的检查,及时点出存在问题,并责令整改,“挂单销号”切实将问题解决。二是内部查。充分发挥执法单位内部督察员的作用,书面记录存在的各类问题,对相关责任人员依规定进行勉励谈话、扣除考核奖等,严厉杜绝野蛮执法等违纪违规行为的发生。三是群众督。充分利用单位公开栏、公开网站等媒介载体,及时公开执法工作相关程序及法律法规相关制度,邀请群众参与重大执法案件评审。建立社会文明督察员队伍,开通群众投诉举报专线,对执法人员基层执法动态进行“第三只眼”监督,及时处理群众来信来访,将基层执法队伍的人性化执法工作全面置于群众的监督之下,使群众成为监督评价者,不断促进城市管理工作人性化执法水平的提升。
  四、认清形势把握人性化执法实施重点。坚持把亲民服务作为人性化执法的出发点和落脚点,要根据社会发展形势突出与时俱进、灵活多变和总结提升等特点。一是突出与时俱进。要将中央的时政方针作为人性化执法的主线,切实将“打铁还需自身硬”等理念融入到具体工作实践,坚持做到“不该说的不说,不该做的不做”。要结合社会群众不断提升的物质文化需求,坚持将合法性作为实践灵魂,结合人性化执法规范,完善责任追究等机制,切实将人性化执法工作落实到实处。二是突出灵活多变。结合执法服务复杂多变的特点,避免用一种模式固定地开展执法工作,特别是在突发事件等重要环节,要充分把握当事人的具体情况及心理特征,讲究执法艺术,在法律规定范围内克服执法无情性,努力实现执法与守法的辩证统一。三是突出总结提升。通过“每月一星”等形式,树立人性化执法的优秀典型。加强信息宣传,定期开展阶段性执法工作经验总结,通过“传帮带”环节,将实践中好的做法进行提炼,形成可圈可点的实践教材。(嘉善县执法局 钱广忠)

 
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