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浅析行政处罚对象主体资格的确定

2008年9月9日
 

  对于行政处罚而言, 不论是以简易程序作出的行政处罚案件,还是以一般程序作出的行政处罚案件,对于行政相对人主体性质的认定都将直接影响到整个行政案件的处罚是否正确、合法。因为一旦在行政处罚中,对行政相对人主体性质认定错误,那么必然会导致事实认定的错误,从而导致违法行政行为的发生。因此,行政相对人主体性质的认定对城市管理执法行政处罚的正确与否有着重要的现实意义,是行政处罚案件立案、调查取证、采取行政强制措施以及发出行政处理通知等工作的前提。
  根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第一款规定:“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,应当给予行政处罚的,依照本法由法律、法规或者规章规定,并由行政机关依照本法规定的程序实施”。该条文虽明确规定了行政处罚对象的主体资格,但与大量行政法规、规章对处罚对象的表述不尽一致,缺少详细的法律解释,导致在执法实践中,由于对法律、法规条文理解不一,在一定程度上造成了难以确定行政处罚对象主体资格的情况。因此如何准确地认定行政处罚对象的主体资格,成为我们具体办案人员在办理行政处罚案件中首先必须解决的一个问题。下面,我们结合相关资料和司法解释,就如何认定公民、法人和其他组织(单位和个人)的行政行为资格问题,做一些探讨。
  一、公民、个人主体性质的认定
  对于公民的认定,目前并不存在障碍。依据《行政处罚法》第二十五条和第二十六条的规定的,年满14周岁的能够正确辨认和控制自己行为的自然人都具有行政责任能力,都能成为行政处罚的主体。而对于未满14周岁的人和不能辨认或者不能控制自己行为的精神病人则应当排除在外,不能对其进行行政处罚。
  这里我们重点探讨的是在实际执法过程中,一些类似自然人的组织如何认定的问题。
  1.个体工商户
  个体工商户是指以个人财产或者家庭财产作为经营资本,依法经核准登记,并在法定的范围内从事非农业经营活动的个体经营者。它是一种我国特有的公民参与生产经营活动的形式,也是个体经济的一种法律形式,但依据此定义,我们可以看出个体工商户是以其个人或家庭作为经营主体的,在进行行政处罚时应当以公民或个人进行定性处罚。同时根据中华人民共和国国家工商总局在工商个字[2001]第177号文的答复中所做出的明确规定:对个体工商户当场实施行政处罚,应当按照《中华人民共和国民法通则》第二章第四节的规定,按公民对待。由此可以看出,个体工商户在国家工商总局中也是被认定为公民性质的,因此在行政处罚中把其定性为公民或个人性质是合乎法律和实践的。
  2.个人独资企业
  这里的个人独资企业是指依据《个人独资企业法》在中国境内设立的,由一个自然人投资,财产为投资人个人所有,投资人以其个人财产对企业债务承担无限责任的经营实体。由于《个人独资企业法》对个人独资企业进行了明确的定义,即自然人投资,自然人自己享受权利承担无限责任的一个经营实体,其所有经营活动的结果都最后归结为自然人来承担。然而,个人独资企业又并不等同于新《公司法》中的一人有限公司。一人有限公司是一个独立公司法人,而个人独资企业并不是一个公司法人,而是一个个人经营实体。同个体工商户一样,个人独资企业在《民法通则》中也被放在了公民和自然人一章中进行规范和调整。因此,在行政处罚中我们应当将个人独资企业也认定为公民或个人性质进行处罚,而不应当将其定性为单位、法人或其他组织。
  3.个人合伙企业
  个人合伙企业是指两个以上公民按照协议,各自提供资金、实物、技术等,合伙经营、共同劳动。依照《民法通则》,个人合伙企业也归入了公民和自然人一章进行规范和调整,因此在行政处罚中应当将个人合伙企业同个体工商户、个人独资企业一并定性为公民或个人性质。
  二、法人和其他组织
  法人和其他组织在行政法规、规章中通常表述为单位,按照民事法律分类可分为三类:一类是企业法人,如:生产、经营企业;一类是事业单位法人;一类是其他组织,如协会、俱乐部(依照国家有关规定取得事业单位法人资格的不列人其他组织类)。我们经常遇到的问题是如何在执法实践中,准确地确定公司的分公司、子公司和企业法人分支机构的行政处罚对象的主体资格。
  1.企业法人分公司
  公司可以设立分公司。设立分公司,应当向公司登记机关申请登记,领取营业执照。分公司不具有法人资格,其民事责任由公司承担。分公司虽然不具有法人资格,但它还是有责任能力的,只是不象法人那样具有完全独立的责任能力,而只是具有相对独立的一般以法律规定或法人授权范围内的责任能力,这种相对独立的责任能力当然包括承受一定的法律责任的能力。据此,我们认为,具有营业执照、能够相对独立承担法律责任的分公司可以成为行政处罚的责任对象,如其实施了行政违法责任,可以由其独立承担行为责任。如银行金融机构的分支机构等。
  2.企业法人子公司
  企业法人的子公司具有独立承担行政法律责任的主体资格,而且可以作为独立的行政处罚对象。我国新修订的《中华人民共和国公司法》第十四条第二款规定:“公司可以设立子公司,子公司具有法人资格,依法独立承担民事责任”。《民法通则》第三十六条规定:“法人是具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人的民事权利能力和民事行为能力,从法人成立时产生,到法人终止时消灭”。公司设立的子公司是独立的法人,子公司依法独立承担民事责任,当然也应该依法独立承担行政责任,不能将子公司违法的责任由设立它的母公司来承担。
  3.企业法人其他分支机构(配送中心,工程部,门市部等)
  依据《中华人民共和国企业法人登记管理条例》(1998年国务院1号令)第三十五条第一款规定:“企业法人设立不能独立承担民事责任的分支机构,由该企业法人申请登记,经登记机关核准,领取《营业执照》,在核准登记的范围内从事经营活动”。该条例第七条规定了登记条件,概括为(1)依法成立;(2)有自己的名称、组织机构和场所;(3)有一定财产或经费。《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见〔法发(1992)22号文〕第41条规定:“法人非依法设立的分支机构或者虽依法设立,但没有领取营业执照的分支机构,以设立该分支机构的法人为当事人”。此规定表明我国法律把企业法人的分支机构分为两类:一是相对独立性的分支机构;二是非独立性分支机构。这种独立性与非独立性分类以是否领取营业执照来划分。这种分类,有助于我们在行政管理法律关系中区分两类不同的行政处罚对象是否适格,对于依法领取营业执照的企业分支机构,如有应受行政处罚的情形,被处罚人应认定为该分支机构。对于没有领取营业执照的分支机构,如有应受行政处罚的情形,被处罚人应认定为设立该分支机构的法人。
  4、连锁店
  根据《连锁店经营管理规范意见》,中国的连锁店包括三种方式:直营连锁,即连锁店的门店均由总部全资或控股开设,在总部的直接领导下统一经营;自愿连锁,即连锁店的门店均为独立法人,各自的资产所有权关系不变,在总部的指导下共同经营;特许连锁(或称加盟连锁),即连锁店的门店同总部签订合同,取得使用总部商标、商号、经营技术及销售总部开发商品的特许权,经营权集中于总部。
  目前对于加盟连锁店和自愿连锁店来说,其作为独立法人,当然对自己的违法行为独立承担行政法律责任。而对于直营连锁,依据《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第四十条规定,通说认为当其合法的取得相应的资质证件(如营业执照)时,并有一定的组织和资产,则可以认定其为行政违法主体,反之则认定其总公司为违法行政主体。
  5、加盟店
  在具体执法实践中,如何确定加盟店是否是适格的行政处罚对象的主体是常见问题。目前,加盟连锁有两种形式:一种是特许连锁,又称合同连锁或特许加盟连锁,它是以契约为基础的连锁方式,即连锁店把自己经营的商品(包括商标,商号等)以契约的形式授予各加盟店,让其拥有规定区域内的经销权,而各加盟店则需向总店交纳一定的营业权使用费,并承担规定的义务。这种加盟店既可以是企业法人也可以是个体户。另一种是自愿连锁,这种形式较为松散,具有更多的自发性和任意性。从法律的角度看,由于加盟连锁关系在法律上属于商业特许经营关系,而商业特许经营关系是独立主体的特许人与被特许人之间平等的合同关系,而非行政管理关系。 因此加盟连锁店具有独立的主体资格,独立承担由经营引起的法律责任及其他一切经营后果。
  综上所述,在行政执法案件中,办案人员全面收集行政管理相对人的资质,资格等证明文件,认真审核其行政法律地位,才能准确地确定行政处罚对象的主体资格。(嘉善县城市管理行政执法局)

 
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