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城管执法机关推行和谐执法的实践与启示

2006年8月29日
 

                        作者:杨祖云

  随着社会的发展和人类文明的进步,以人为本、和谐发展的观念日益深入人心,人民群众对城管执法工作的要求越来越高。作为担负城市管理和行政执法双重使命的城管执法机关,如何在承担好党委、政府赋予的职责的同时,最大限度地争取人民群众对城管执法工作的理解和支持,从而实现执法的最佳社会效果,促进社会的和谐、稳定与发展,是各级城管执法机关都必须认真研究的重要课题。实践表明,坚持以科学发展观统领城管执法工作,积极顺应时代发展的潮流,牢固树立与时俱进的执法理念,推行和谐执法,建设服务型城管执法机关,是以城管执法工作促进和谐社会构建的最佳途径。
  一、端正执法思想,转变执法观念,实行和谐执法
  和谐执法是指执法者根据法律的规定和立法精神,在充分尊重和保护当事人合法权利的前提下,依据法定程序所进行的不违背人的正常感情和理性、有利于社会和谐的执法行为。具体来说,和谐执法具有如下四个主要特征:
  合法性。和谐执法必须在法律的框架内进行,决不能违反法律的规定和立法精神。和谐执法和人情执法有本质的区别,后者是一种完全违反法律规定的徇私枉法行为,
  保护性。和谐执法注重的是对行政相对人合法权利和社会、家庭、个人和谐关系的保护,体现的是对人权的尊重和保护,这种保护是符合法律规定的,既不是对当事人违法行为的同情,也不是降低执法标准,更不会侵害其他国家、集体和其他个人的合法权益。
  普遍性。和谐执法适用于所有违法行为和所有行政相对人,而不论违法行为的轻重程度和行政相对人身份的高低贵贱,体现的是法律的严肃性和平等性。
  互动性。和谐执法改变了原来城管执法单向的执法模式,注重城管执法机关与行政相对人的交流与沟通,实现执法机关、执法人员和行政相对人之间关系的和谐。
  为了端正执法思想,转变执法观念,我们结合“效能建设年”和“先进性教育活动”的契机,在全局上下广泛开展了大讨论,确立了打造服务型城管执法机关的理念,并在市、区两级城管执法机关中推行和谐执法。
  (一)加大宣传力度,营造和谐的执法氛围。加强宣传教育是和谐执法工作永恒的主题,也是搞好城管行政执法工作的关键。我们始终以加强城管法规宣传为先导,以强化行政执法为手段,全力开展城管法律、法规知识宣传活动,努力增强市民的城管意识和参与城市管理的责任感。在我市今年开展“三乱”整治期间,为让群众对“三乱”整治有个了解适应过程,我们把通告发出后的第一个月作为“宣传教育月”,主要以宣传教育为主,一般不进行处罚,向一般违章者发出违章行为通知书,以批评、教育、警告为主要执法形式。对严重违法的人和事,按行政处罚的程序要求进行调查取证,做好现场笔录和询问笔录,经教育承认错误并保证不再重犯的免予处罚。这样做既使违章者加深了对错误的认识,使其感到法律的威力,也让执法人员在开始执法时有一个练兵熟悉的机会,“宣传教育月”期间,共派发各种政策法规传单10万多份。同时充分利用广播、电视、报刊等图文并茂的形式宣传城管法规,在经费紧张的情况下,我局投入2万元,制作了城市管理宣传语,每天在嘉兴人民广播电台滚动播出;在嘉兴电视台和广播电台播出了“三乱”整治专题和专访节目,每2天编辑出版《“三乱”专项整治专刊》,及时反映整治进展情况,总结整治经验,取得了较好的宣传效果。对影响市容市貌,群众反映强烈的热点、难点问题,通过报纸、电视曝光,加大了监督力度。年初以来,局机关先后组织各大新闻媒体报道有关城管执法稿件260多篇。为提高市民的遵纪守法意识,9月15日,组织全市城管执法人员在市区62个社区开展了“执法进社区,城管连万家”暨“三乱”专项整治宣传日活动,局领导全部走上街头参加咨询,受到市民的欢迎。市委副书记、市长陈德荣副亲自带领市四套班子视察了宣传日活动,并作出了高度评价。另外,还组织1200名多城市管理志愿者开展了清洗城市“牛皮癣”和“你丢我捡”的志愿者活动。通过开展形式多样的宣传教育活动,贯彻了构建和谐社会的理念,提高了市民的城市管理和依法治市意识,营造了良好的社会氛围,有力地推进了城管执法工作的健康发展。
  (二)改进执法方式,不断充实和谐执法的内容。一是坚持教育、纠正为主,处罚为辅。我们对弱势群体违反城市管理法律法规的行为,在处理时坚持以教育、纠正为主。特别是一些弱势群众,尽可能说服教育,劝其自行纠正。二是坚持疏堵结合,以疏为主。我们针对城市管理领域弱势群体就业问题比较突出的情况,拟定了《嘉兴市区城市道路设摊管理办法》,提出了8项照顾弱势群体的举措。在市区设置一部分定点摊位解决部分弱势群体就业,以落实再就业政策,方便群众生活。规范收费标准,实行一站式审批。同时推出优惠措施,规定凭《嘉兴市最低生活保障户证明》和《嘉兴市自谋职业优惠证》可每月减收摊位费50%,对个别极为困难的人员免收摊位费。三是注重执法细节。办理一般程序案件时选派有经验的办案人员,力争调查取证工作一次到位,避免反复询问,造成影响扩大;对于当事人要求保密的事项和内容以及与案件无关的个人隐私,不公开宣传、泄露给他人;在依照法律规定调查取证时,回避未成年人、老年人和患有疾病的人,以免其身心受伤害;在查扣违法物品时禁止查扣必需的生活用品及用具;在查处企业的违法行为时尽量避免妨害企业正常的生产经营活动,等等。
  从以上这些举措中不难看出,和谐执法并不仅仅是针对违法者,针对的是执法过程中可能牵涉到的所有人员,保护的是所有当事人及相关人员的合法权益。同时,和谐执法措施渗透到了各项城管执法工作中。
  二、以和谐执法赢得人民群众对城管执法部门的信任和支持,为做好各项城管执法工作奠定坚实广泛的群众基础
为了确保和谐执法的顺利推行,嘉兴市城管执法局首先把路面执法作为和谐执法的重点和突破口,通过媒体向社会公布了实行和谐执法的具体措施和监督投诉电话,把广大城管执法人员的执法行为置于全市人民的监督之下。应该说,起初有不少城管执法人员是迫于内部的压力和外部的监督实行和谐执法的。随着时间的推移,城管执法人员从当事人的信任配合中,从当事人亲属的理解感激中,从人民群众的赞许目光中,切身感受到了和谐执法带来的诸多好处,开始接受这种执法理念并奉为执法工作的准则。和谐执法促进了城管执法观念的转变,增强了城管执法人员依法履行职责的观念、严格公正文明执法的观念、尊重和保障人权的观念,让城管执法人员逐渐明白了为谁掌权、为谁执法、为谁服务,切实打牢了执法为民的思想基础和实践基础,涌现出一大批和谐执法的典型案例。如为了推进市区危旧房改造工程的顺利进行,市政府把危旧房改造中的100多户行政强制拆迁任务下达给市城管执法局,时间紧、要求高、难度大。为了按时完成行政强制拆迁任务,一是做好被拆迁户的思想政治工作。送达行政强制拆迁通告不立即执行,而是给予被拆迁户3天的宽限期,在此期间多次登门讲明政策,说清道理。二是帮助解决实际困难。针对余下的被拆迁户绝大部分年龄偏大,收入偏低,确实存在实际困难的情况,积极与拆迁单位沟通,在政策允许的范围内给予适当的照顾,解决了许多拆迁户的实际困难。三是规范行政强制拆迁行为。在强制拆迁之前制定详细的行动方案,精心组织,周密部署,细心实施。被拆迁人和周围群众在一开始实施强制拆迁时难免有抵触情绪,但看到城管执法人员在强制拆迁过程中行为规范、亲民执法、有情操作,对被拆迁户的财产装箱封箱,认真登记造册,公证人员到场公证,搬运人员轻拿轻放,心情得到了一定程度的缓解,没有继续采取过激行为。市政府下达行政强制拆迁决定书69份,通过做工作签约54户,实施强制拆迁14户,均没有发生执法事故和群体性事件,在顺利完成行政强制拆迁任务的同时确保了和谐稳定。正是从看到或听到的一个个感人的案例中, 人民群众对城管执法机关的印象有了耳目一新的感觉,真实地感受到城管执法机关变了,城管执法人员变了,对城管执示机关敬而远之的群众少了,与城管执法人员亲如一家的群众多了;面对执法起哄闹事的市民少了,愿意帮助支持城管执法工作的市民多了。由于全市广大人民群众的大力支持和积极参与,城管执法工作迈上了新的台阶。据统计,2005年度与2004年度相比,执法力度明显加大,市容环境明显好转,为“五城联创”打下了坚实的基础,为嘉兴“三个文明”建设创造了整洁和谐的城市环境。
  三、以和谐执法促进城管执法队伍建设,人民群众对城管执法机关的满意度明显提升
和谐执法不仅增强了城管执法人员的法治意识和人权观念,而且增强了城管执法人员的公仆意识和群众观念。在此基础上,嘉兴市城管执法局不断将和谐执法向整个城管执法工作和行政管理工作拓展和延伸,先后制定出台了打造服务型城管执法机关多项举措,并广泛开展了“执法进社区,城管连万家”活动,一方面,坚持“进社区,办实事”,有效改善社区环境;另一方面,积极依托城管执法职能为居民群众解决生活中的实际困难。活动开展至今,市、区两级城管执法局领导共建立社区联系点11个,走访社区167次,为居民群众办好事162件,收到表扬信(电话)、锦旗120多件(个),在先进性教育活动中多次受到市委督导组的好评。人民群众来信的变化也充分证明了这一点。原来的群众来信绝大多是举报投诉反映问题的,而现在的群众来信许多是表扬城管执法人员、感谢城管执法机关的,信中字里行间流露出的是对城管执法人员热忱为民服务的感激之情和对城管执法机关坚持“立党为公、执法为民”方针的高度赞扬。这些人民来信让我们真切地感受到我们的城管执法队伍确实在变好,执法为民已成为广大城管执法人员的实际行动。
  和谐执法端正了广大城管执法人员的执法思想,赢得了人民群众对城管执法工作的支持和帮助,促进了城管执法工作和队伍建设的健康快速发展,受到了党委政府和社会各界的广泛赞誉,这使我们从中受到很多启示。
  启示一:坚持解放思想,实事求是,与时俱进,是实行和谐执法的先决条件。
  和谐执法是我们积极适应建设社会主义政治文明的新要求,坚持解放思想,实事求是,与时俱进的结果。和谐执法彻底突破了传统执法思想的禁锢,从某种意义上说是执法观念上的一次革命,对整个城管执法工作和队伍建设的健康发展起到了很大的促进作用。这启示我们,要进一步深化和谐执法工作,还必须继续坚持以解放思想,实事求是,与时俱进为先导,积极主动适应经济社会发展对城管执法工作提出的新要求,自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来,敢于正视当前城管执法工作和队伍建设中存在的诸多不适应形势和任务要求的问题,敢于打破传统思维定势和工作模式的束缚,按照十六届五中全会精神,不断加强和改进城管执法工作,加速推进服务型城管执法机关建设,勇于探索建立现代新型城管执法工作运行机制和模式,创造性地开展工作。
  启示二:树立科学发展观和正确的政绩观是实行和谐执法的重要前提。
  和谐执法让我们深深体会到,城管执法工作有别于经济工作,衡量城管执法工作的好坏不能简单地看取缔了多少个乱设摊、拆了多少个平方的违法建筑、罚了多少款等几个数字。而要以科学发展观和正确的政绩观来衡量执法成果,严管重罚的前提必须是重教理疏,不搞不教而诛。城管执法也必须牢固树立科学发展观和正确的政绩观,认真遵循城管执法工作的发展规律,科学制定城管执法工作的考核标准,确保城管执法工作和队伍建设能够健康顺利发展。
  启示三:执法效果如何是检验和谐执法正确与否的根本标准。
  实践是检验真理的唯一标准。和谐执法取得的良好的社会效果表明,和谐执法有利于促进社会的和谐、稳定和发展。过去,我们在执法工作中存在着很多误区,如在宽与严的把握上偏重严,在疏与堵的关系上偏重堵,在惩罚与教育的问题上偏重于惩罚,在管理与服务的关系上偏重管理,在实体与程序方面偏重于实体。这些错误的执法观念直接导致一些执法工作非但没有有效地改善城市环境,促进社会的稳定和安宁,反而侵害了人民群众的合法权益,伤害了人民群众的感情,增加了社会矛盾和人民群众对城管执法机关的不信任感。这也正是过去城管执法工作经常得不到群众理解、支持和帮助的重要原因。有鉴于此,要进一步深化和谐执法工作,必须高度重视执法的社会效果,在执法工作中自觉维护好、实现好和发展好最广大人民的根本利益,最大程度赢得人民群众对城管执法工作的赞成、拥护和支持,努力促进社会的和谐、稳定和发展。
  启示四:健全完善执法质量考评机制和执法责任追究机制,是确保和谐执法的制度保证。
  和谐执法的实践表明,新时期的城管执法工作能否赢得人民群众的广泛支持,关键取决于城管执法工作能否让人民群众满意。由于城管执法工作面广量大,加之城管执法人员在执法中拥有一定的自由裁量权,因此,要进一步深化和谐执法工作,确保和谐执法沿着正确的轨道运行,还必须进一步严格规范执法行为,健全各项执法制度,不给城管执法人员随意执法、不按程序执法留下任何空间。同时,还要进一步完善执法质量考评制度,实行执法责任制、执法过错责任追究制和行政赔偿等制度,真正做到有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿,切实提高广大城管执法人员的执法水平。
  启示五:着力提高广大城管执法人员的综合素质,是实行和谐执法的必然要求。
  和谐执法的实践让我们深切感受到,没有一支高素质的城管执法队伍,就不可能有高水平的城管执法工作。因此,要进一步深化和谐执法工作,必须进一步加强和改进教育培训工作,着力在提高广大城管执法人员的综合素质上下功夫,按照政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的要求,全面提高城管执法队伍的整体素质。当前,尤其要紧紧抓住专业法律知识和执法业务素养这个“牛鼻子”,在集中培训的基础上以求真务实的精神开展岗位练兵活动,进一步提高全体执法人员的政治、业务、体能素质,不断提高广大城管执法人员的执法水平、实战技能和服务本领,确保和谐执法沿着正确的方向不断深化。
  总之,只要我们始终坚持以以科学发展观统领城管执法工作,按照十六届五中全会精神不断深化和谐执法工作,加速推进服务型城管执法机关建设,我们就能赢得更多人民群众对城管执法工作的支持和参与,就能更好地担负起维护城市秩序、优化人民群众工作和生活环境的责任,为建设“和谐嘉兴”作出更大的贡献。(作者系嘉兴市城市管理行政执法局局长)

 
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