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浅析城管之“鹰派”“鸽派”

2008年5月29日
 
  一个自发组织的中国城管执法局长联席会议在对“天门”事件发表看法和声明的同时,把城管分为强硬的“鹰派”和温和的“鸽派”。 强硬的“鹰派”执法崇拜权力的威力,配备有盔甲、防割手套等精良装备,往往讲话蛮横、行动粗野;而温和的“鸽派”执法则主张亲民、文明执法,堵疏结合以疏为主,教育处罚结合以教育为主,能不罚款就不罚款,为弱势群体想出路谋生。对此,社会各界给予了高度的关注并展开了热烈的讨论。众说风云,有人认为,此分法合符实际,要求多些“鸽派”,少些“鹰派”,文明执法、人性化执法呼声很高;也有人认为,此分法过于极端,要求正确看待现状,全面认识,法治社会要求依法行政,严格执法,树法律权威,管好城市为人民;更有人认为,城管本就不应该存在,体制不完善,职权不法定,主体也不合法,废之即可。 而笔者认为,城管执法“鹰派”和“鸽派”的分法未免太荒谬,既不合乎实际又过于极端,城管应当进一步深化体制改革,加强依法行政管理,让文明执法和严格执法并进,实践法治精神。
  一、 城管“鹰派”“鸽派”的分法未免太荒谬。
  1、“鹰派”和“鸽派”历来是政治、外交方面的专用名词,用来形容国家在对外策略上主张不同取向的派别。“鹰派”主张用武力解决争端,“鸽派”主张用和平的方式解决问题。用解决敌我矛盾、政治外交矛盾的专用名词来指代城管和广大管理相对人的关系实在是荒谬之极。承认了这种分法,无疑的将城市管理的内部矛盾升华成了阶级矛盾,这样来形容自己的队伍实在让人觉得荒唐。
  2、将城管的执法方式加以这样的划分有背于法治精神。城管执法是根据行政处罚法和国务院关于相对集中行政处罚权的有关规定及其相关法规设立并行使行政执法权的。城管作为一个执法部门,按照法治精神就应当依法行政,也就只有合法行政和违法行政之分,没有什么“鹰派”执法和“鸽派”执法之分,更没有什么派别之分。采用“鹰派”“鸽派”的分法,支持“鸽派”反对“鹰派”,无疑于让我们去抵触那些被定义为“鹰派”的执法部门,去抵触他们的执法权,这样岂不是让他们的城市管理处于瘫痪吗?使法律的权威荡然无存吗?
  二、对于城管强硬的“鹰派”和温和的“鸽派”之分的思考,让我们不由的想到了文明执法和严格执法。文明执法是指采用适当的文明的执法方式,依法行使行政执法权。严格执法是指严格按照法律的规定行使执法权。简单的说,文明执法更强调执法方式,严格执法更强调执法结果。那么所谓的鹰派执法和严格执法到底是什么关系呢?是否可以等同?所谓的鸽派执法是否就是文明执法呢?笔者对此进行了比较分析,如下:
  1、所谓的“鹰派”执法,崇拜权力的威力,严格按照法律责任去行使行政处罚权。过多的重视法律责任,没有正确的按照法律程序去行使职权,也就违背了法治精神,甚至会侵犯到管理相对人的合法权利。显然这种执法与严格执法的要求是相违背的。严格执法是追求法的价值,不仅注重于法律责任的追究,甚至更注重于法律追究的过程和程序,从根本上维护法律的权威,更好的保护执法权力和公民权益,实现法律价值的统一。在此,笔者想指出的是,为什么严格执法不同于所谓的“鹰派”执法的关键就在于,严格执法同样需要文明执法,而不是粗暴机械的执法,而我们所谓的“鹰派”执法在执法中恰恰多了些粗暴执法的影子和思想。使之违背了法律精神,也违背了法律立法的根本目的,也不符合法律价值的正确取向。同时也受到社会各界的棒喝,使城管执法部门深受社会各界的舆论压力,处于被动执法的地位。
  2、而所谓的“鸽派”执法,主张亲民,以教育和处罚相结合,以教育为主,能不处罚就不处罚。似乎人们更喜欢这种执法方式。但笔者认为,所谓的鸽派的执法也不完全等同于文明执法。城管作为执法部门,是相对集中行使行政处罚权的机构,是依据行政处罚法和有关规定主要行使行政处罚权的。然而,主张以教育和处罚相结合,以教育为主是违背行政处罚法处罚与教育相结合的基本原则的。处罚与教育相结合原则的立法本意,不仅仅是惩罚违法者,并通过惩罚防止其再次违法,而且是寓教育于惩罚之中,使违法者通过处罚受到教育,自觉遵守法律秩序,同时也教育他人维护,提高法制观念。通过告知等方式可以使当事人受到法制教育。对应受行政处罚的违法者在给予处罚的的同时,予以鞭策教育,二者不可偏废,从而达到制止、预防违法的目的。由此可知,对于已然的行政违法行为,教育必须以处罚为后盾,不能以教育代替处罚,也不能以教育为主作为原则。在此同时,也不能把处罚与教育相结合原则与教育和处罚相结合原则简单的混为一谈。
  然而,文明执法不仅注重于在执法过程中体现以人为本的思想,人性化执法的理念,甚至更注重执法的本质,维护法律权威,体现法治精神。所谓的“鸽派”执法,是体现了一定的人文关怀,人性化执法的理念,也很受拥护。但是,笔者认为只通过这样的执法方式,只注重于部分管理相对人的团体利益或者部分人群的眼前利益 ,而没有考虑到全社会的公共利益,整个社会发展的长远利益。比如,对无证商贩多教育少处罚甚至不处罚,违法成本就很低,光教育是不会多理会于你的,也就会越来越多,严重的影响道路交通安全,市容市貌,其出售的食品卫生又严重不合格。导致交通事故频发,食品卫生无形的侵害身体健康的现象多发,中小学生、老年人群特别易受侵害,但事发后又很难得到赔偿。难道广大市民的生命健康权、交通安全通行权就不重要吗?违章乱停车、违章建筑也是如此,行人的通行权利何在呢?盲人通行又如何保障呢?城市规划又将如何和谐有序发展呢?这就是我们所谓的“鸽派”执法所很难解决的问题。在此笔者,想说的是文明执法不完全等同于所谓的“鸽派”执法的根本就在于,文明执法同样需要严格执法,而不是所谓的软弱执法、文明不执法,也恰恰就是我们所谓的“鸽派”执法中多了很多软弱执法的思想和行为。使之偏离了我们文明执法真正的意义和立法最根本的法治精神。
  三、笔者认为城管执法作为行政执法的主要部门,对于全面推行依法行政,建设法治政府,还存在很多困难和问题,面对日以复杂的城市管理,城管执法应当深刻理解和领会法治政府建设的必要性和紧迫性,努力体现社会主义法治精神,正确的理解和认识文明执法和严格执法的关系。文明执法要求我们执法要结合社会发展的实际情况,在不违背法律的前提下,多体现以人为本,人文关怀的思想,得以和谐执法。这也是我们现在的城管部门所需要学习和贯彻的,加以改善城管队伍形象,真正的做到执法为民。严格执法要求我们要平等的去适用法律,一切以法律为依据,做到公平执法,体现法律的权威,加强人们对法律的信仰。简单的说,文明执法也必须我们严格执法,严格执法也必须我们文明执法。从立法目的和法治精神的角度看,文明执法和严格执法是内在统一的。让文明执法和严格执法并推我们城管执法依法行政、法治建设的和谐之路。(嘉善城管执法局 胡利刚 )
 
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