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城管执法保障若干问题思考

2006年8月1日
 
                       作者:杨祖云

  相对集中行政处罚权理论催生了一个新的执法机构——城市管理行政执法局。它的理论框架初步建立,执法实践正在探索,保障体系逐步建立。而它毕竟是社会管理的子系统,系统要发挥最大的效用,需要内外环境的和谐和软硬设施的配套,即执法保障问题。包括制度建设、队伍建设、执法环境、经济社会发展支撑等,本文试就城管执法的外环境保障体系,主要涉及法律保障、环境保障、人员保障、人身保障、经费保障、层级保障等诸方面谈一些粗浅的看法。
  一、法律保障问题
  所谓相对集中行政处罚权顾名思义是把某些部门的行政处罚权全部或部分集中起来行使。按照国务院国发[2002]17号文件要求,目前在城管范围比较规范又集中行使的行政处罚权主要涉及4个部门(系统):建设行政主管部门(包括市政、园林、公用、规划、市容环境卫生等)的全部行政处罚权;工商行政管理部门的对无照商贩的行政处罚权;环境保护行政主管部门的对社会生活噪声污染和建筑施工污染的行政处罚权;公安部门对侵占道路行为的行政处罚权。涉及几十部法律、法规、规章,几百款罚则,这中间,既有全国人大通过的法律,国务院制定的法规及国务院部门制定的规章,也有省级人大、政府发布的地方性法规、规章及政策性文件,在具体执法工作中,还要顾及地方上人大、政府、部门的一些规定。且有些法律、法规、规章不尽完善,操作性差或相互打架,罚则不尽一致,或者只有禁止条款,没有处罚条款,给执法工作带来难度,如大型户外广告的认定就没有一个统一标准,对未经批准占道广告的处罚按市容环境管理方面的法规与城市道路管理方面法规罚幅就不一致,《行政许可法》实施以后,行政许可与行政处罚之间的矛盾与冲突使行政执法无可适从。因此,迫切需要出台一部城市管理的大法以统筹各地方、部门的法规、规章,使城管执法真正能做到有法可依、违法必究、执法必严。
  二、人员保障问题
  要管理,就必须有人,人员保障也是城管执法最基本的保障。城市规模有大小,层级有区别,区域有差异,经济水平有落差,管理任务有轻重,一个城市到底有多少城管执法人员才算科学合理,至今没有一个定论。目前一些部门凡有核定编制的,一般都按照人口多少,地域范围大小,经济发展水平的高低来确定。如公安干警的配置一般按照辖区总人口的万分之十一确定,消防人员则为城市人口的万分之四,学校教职员工配置根据高中、初中、小学学生数确定一个基数后,再按照城市、县镇、农村加减不同的系数。城市管理执法人员编制如何确定,现在有一种约定俗成的说法是以城市人口的万分之六——八较为适宜,笔者也同意这个观点,但在具体确定人员编制时,还应考虑诸多因素,如城市规模大小、人口集聚程度、经济发展水平、外来人口数量等。一般说,大中城市人口集聚度高,经济发达的则可取低限,小城市,人口集聚度低的则应取高限。总之,合理确定城管执法人员编制,是保证管理工作正常运作的基础条件。在人员保障问题尚有一个问题亟待引起注意,就是人员性质问题,国务院有关文件规定,集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员,但在各地实施中,几乎都没有做到这一点,而是行政与事业混编、混岗,这既影响了执法的严肃性,又给队伍建设、人员管理、工资福利待遇等方面带来许多难题。
  三、经费保障问题
  经费保障涉及机构运作的三要素“人、财、物”中的二项,可见其重要性,财、物的保障主要是经费的保障。从城管执法经费来看,主要有这么几大块,一是人员经费,包括工资、奖金、福利等;二是日常公用支出,包括日常办公费用、办案经费、交通差旅、设施维护保养等;三是专项经费,包括设施更新、设备添置、专项整治经费等。
  由于城管行政执法明确规定实行“收支两条线”,因此其行政支出必须由财政全额拨付,但由于经济发展水平的差异及领导重视程度的差别,一些地方城管行政执法的经费往往得不到保障,影响了日常工作的开展,有些城管执法部门为了生存,为了维持正常运作,不惜以费代罚、创收补费、罚没分成等“乱收费、乱罚款”来弥补经费缺口,既影响了城管队伍的形象,拉大了城管执法队伍与群众的距离,使日常执法难以得到群众的支持,更严重的是损害了党和政府在群众中的形象。当前城管执法队伍在一些群众中认同度较低的一个重要原因也在于此。那么经费保障这块如何能在最低限度上支撑正常运作?从各地的实践看,以人员经费的2倍较为适宜,也就是说经济发展水平尽管有高低,但以人员经费为基数确定日常办公费用相对较为合理(当然大的专项支出不包括在内)。
  四、人身保障问题
  城管执法的场合是马路执法、一线执法,面对的管理对象主要是困难群体和弱势群体,在新旧体制转轨时期,这类执法的难度可想而知,执法中碰到“要钱没有,要命有一条”情况往往使执法人员陷入尴尬的境地。社会矛盾的突出,谋生的需要,往往使一些人根本不顾法律、法规的尊严,违法违章现象大量存在,管理与被管理者经常达到你不给我设摊,我无法生存,只有跟你拼命的激烈程度,暴力抗法事件屡有发生,执法人员的人身安全保障受到极大的威胁。据报载,广州城管几乎“天天被打”,各城市都存在这方面情况,只是程度不同罢了。
  加强城管执法的人身保障,要从以下几方面着手,一是加强城管队伍的自身建设,文明执法、公正执法、疏堵结合、教育在先、换位思考等。同时要加强自我防卫意识,避免受到不正当的伤害;二是要加强与公安的合作配合,以公安为行政执法的支撑,遇到诸如“暴力抗法”事件能及时处置。嘉兴市城管执法中建立了公安保障机制,重大执法过程中,公安民警随队出发,使暴力抗法事件大为减少,即使在一些零星执法过程中,遇到暴力抗法的苗头,公安也召之即来,有效地保障了执法人员的人身安全;三是司法机关对发生的暴力抗法事件要迅速予以处理,该拘留的拘留、该判刑的判刑,对犯罪行为起到震慑作用,这样才能有效遏制此类事件的发生。
  五、环境保障问题
  这里说的环境保障,主要是执法环境、舆论氛围、群众的城管意识等。城管执法是一个敏感的话题,城管执法又是个出新闻的题材,城管执法又是个不讨好的差使。新旧体制转轨期间引发的社会矛盾也最容易体现在城管执法过程中,市容环境差,批评城管执法不到位,而一旦加强了管理,导致矛盾冲突,又责怪城管野蛮执法。从心理学的角度看,从众心理、同情弱者的心理使大部分群众不站在管理者的立场上。笔者碰到这样一个例子,一位长者对其住宅周围乱设摊非常有意见,多次投诉反映,但当我们组织执法人员进行整治时,在经多次教育劝导无效情况下采取强制措施时,这位长者却站出来替他们说话,要我们给他们生活出路。无论是市民评城管,还是年终考核,城管执法不倒数几位已是不易。暴力抗法的不断发生也可窥见城管执法环境的恶劣。这里面当然有执法队伍自身建设、队伍素质存在的一些问题,更有整个社会大环境影响执法的公正性和形象。城管执法特定的管理对象注定了城管执法的矛盾性、冲突性和逆反性,因此营造良好的执法环境也是执法保障的基本面。
  营造良好的执法环境,需要上下各方面、各层次共同创造。一是要注重加强队伍建设,提高执法人员素质,树立亲民、爱民的执法理念,在管理工作中注重文明执法、亲民执法、疏堵结合,不搞不教而铢,引起被管理对象的反感而触发矛盾。二是营造良好的舆论氛围,加强与人民群众的沟通,自觉接受人民群众的监督,努力为他们排忧解难,通过多渠道、多层次、多样化宣传来让人民群众了解城管执法的甜酸苦辣,化解矛盾,赢得支持,提高认同感。特别是对每一项重大的整治活动,一定要宣传到位,把为什么要整治,整治内容,如何整治等告诉群众,以取得他们的支持和理解。三是要着力提高人民群众的城管意识,把“人民城市人民管,管好城市为人民”的口号化为人民群众的自觉行动,增强人民群众的城管参与度、认知度,把专业队伍的管理和群众参与结合起来,把突击性整治和长效管理结合起来,就能有效防止冲突的发生,这也是改善执法环境的基础工作。
  六、层级保障问题
  体制既已确定,管理模式问题就是一个大问题,层级管理即层级保障涉及到如何从组织上来保障高效的行动体系、指挥体系、运作体系。综观全国开展相对集中行政处罚权的地方,在层级设置上不外乎两种模式,一级执法、二级执法。一级执法就是市建立局,区建立分局,人、财、物由市里统一掌控,分局不具有独立执法主体,向区、街派出执法队伍,实行统一指挥、统一调度;二级执法即市建立局,区也建立局,人、财、物由市、区分别管理。两种运作机制利弊各显。
  实行一级执法、垂直管理,好处是机构精简、一线人员充实、职责明确、扯皮减少、力量集中、指挥顺畅、效能提高;有利于加强队伍集中,调控能力强,人员进出口子畅,交流、调整、培训均能做到一个标准,有利提高队伍整体素质;同时考核、评比、监督、管理一个尺度,防止相互攀比,消除负面影响。缺点是权力过分集中,可能影响区、街积极性,对做好基层基础工作容易带来负面影响。
  实行二级执法,优点是做到重心下移,发挥区、街的城管积极性,加强基层基础工作,减少市财政的经费负担。同时使区一级政府能切实承担起管理城市的职能。存在的问题是机构增加,一线人员减少,人、财、物分散、浪费,市局调控能力减弱,造成政令不畅、指挥不顺;由于利益驱动,容易产生乱收乱罚现象;市局无法对整个队伍统一进行交流、调整,对违规违纪行为无法查处,影响队伍素质和执法水平的提高等。
  因此如何从层级上、管理机制上保障城管行政执法的正常运作,实在是很值得探讨的问题。笔者认为,城市管理是个系统工程,一个城市城管层级模式的确定,应该从城市规模、城市人口等诸多因素来考虑。一般来说,人口在100万以上的大中城市,宜采用二级执法模式,而其它城市应以一级执法模式为宜,无论实行何种管理模式,都必须按照“统一领导、分级负责、综合管理、重心下移、立足基层”的工作思路,确保指挥顺畅、政令畅通,市、区兼顾,效率为先。使一个城市的城管执法工作一盘棋得以落实。(作者系嘉兴市城市管理行政执法局局长)
 
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